發(fā)布日期：2024-05-07 
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永久基本農田，什么情形允許占用和調整補劃
什么是永久基本農田
《基本農田保護條例》規(guī)定，基本農田，是指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依據土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。
2008年，中共十七屆三中全會提出“永久基本農田”概念，即無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作它用的基本農田；2019年修正《土地管理法》，從法律層面將“基本農田”改稱“永久基本農田”，主要是體現(xiàn)國家對永久基本農田保護的重視。但實際上在符合規(guī)定情形下，永久基本農田也是可以占用和調整的。
主要用途規(guī)定
2020年11月4日，國務院辦公廳印發(fā)《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號），提出永久基本農田是依法劃定的優(yōu)質耕地，要重點用于發(fā)展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。
2021年11月27日，自然資源部等3部門印發(fā)的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）提出：永久基本農田現(xiàn)狀種植糧食作物的,繼續(xù)保持不變；按照《土地管理法》第三十三條明確的永久基本農田劃定范圍,現(xiàn)狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的,可以維持不變,也可以結合國家和地方種糧補貼有關政策引導向種植糧食作物調整。種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國土調查的耕地認定標準,采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。
已劃定的永久基本農田,任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。非農業(yè)建設不得“未批先建”。能源、交通、水利、軍事設施等重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的,經依法批準,應在落實耕地占補平衡基礎上,按照數(shù)量不減、質量不降原則,在可以長期穩(wěn)定利用的耕地上落實永久基本農田補劃任務。
儲備區(qū)制度
2019年3月5日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于劃定永久基本農田儲備區(qū)有關問題的通知》（自然資辦函〔2019〕343號），要求將耕地現(xiàn)狀為已建成的高標準農田和其他穩(wěn)定利用的優(yōu)質耕地劃入儲備區(qū)。
《土地管理法》規(guī)定
第三十三條 國家實行永久基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農田，實行嚴格保護：
（一）經國務院農業(yè)農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；
（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田；
（三）蔬菜生產基地；
（四）農業(yè)科研、教學試驗田；
（五）國務院規(guī)定應當劃為永久基本農田的其他耕地。
各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區(qū)域內耕地的百分之八十以上，具體比例由國務院根據各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況規(guī)定。
第三十四條 永久基本農田劃定以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業(yè)農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數(shù)據庫嚴格管理。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志。
第三十五條 永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。
禁止通過擅自調整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。
第四十六條 征收下列土地的，由國務院批準：（一）永久基本農田
允許占用和調整補劃情形
01
永久基本農田中的非耕地
2023年6月6日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于嚴肅開展耕地和永久基本農田劃定成果核實處置工作的通知》（自然資辦發(fā)【2023】25號），針對永久基本農田中的非耕地、耕地保護目標中永久基本農田以外的非耕地、永久基本農田范圍內已依法辦理用地手續(xù)的土地，提出允許區(qū)分不同情形，實行恢復整改和調整補劃相結合的方式分類處置。
“開天窗”問題：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內以“開天窗”方式保留的永久基本農田涉及調整的，應在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內落實補劃，確保本行政區(qū)域內以“開天窗”方式保留的永久基本農田規(guī)模不減少。
時限規(guī)定：永久基本農田中的非耕地應于2023年底前恢復或調整補劃到位。耕地保護目標中的非耕地，應按照30%、35%、35%的比例自2023年開始至2025年分3年逐年恢復。
與考核掛鉤：已劃定的耕地和永久基本農田中非耕地的核實處置情況將納入當年耕地保護和糧食安全責任制考核。
02
重大建設項目
2023年6月13日，自然資源部印發(fā)的《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號），最新明確了占用永久基本農田重大建設項目范圍：
鐵路項目已批準的初步設計明確的“四電”工程（通信工程、信號工程、電力工程和電氣化工程），主體工程允許占用永久基本農田或生態(tài)保護紅線的，“四電”工程在無法避讓時可以申請占用。
03
臨時用地
04
土地整治
《自然資源部辦公廳關于嚴守底線規(guī)范開展全域土地綜合整治試點工作有關要求的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕15號）最新規(guī)定：土地綜合整治中確需對少量破碎的耕地和永久基本農田進行布局調整的，按照“總體穩(wěn)定、優(yōu)化微調”的原則，在數(shù)量有增加、質量有提升、生態(tài)有改善、布局更優(yōu)化的前提下，穩(wěn)妥有序實施。已建高標準農田、有良好水利灌溉設施的耕地應當優(yōu)先劃入永久基本農田；已經劃入永久基本農田的，原則上不得調出。嚴禁在城鄉(xiāng)建設中以單個項目占用為目的擅自調整永久基本農田。
土地綜合整治涉及耕地和永久基本農田調整的，嚴格執(zhí)行耕地年度內“進出平衡”和永久基本農田“先補劃后調整”的要求，對調出的耕地，應當在年度內落實“進出平衡”，并在部國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)中備案，涉及永久基本農田的，應當先補劃后調整，并在部永久基本農田監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中上圖入庫。補劃的耕地和永久基本農田應為可長期穩(wěn)定利用的優(yōu)質耕地，原則上不得超出原鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內確實難以落實補劃的，在縣域范圍內統(tǒng)籌安排。
05
生態(tài)用地
《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）規(guī)定： ■黨中央、國務院確定建設的重大生態(tài)建設項目，確實難以避讓永久基本農田的，按有關要求調整補劃永久基本農田和修改相應的土地利用總體規(guī)劃。省級人民政府為落實黨中央、國務院決策部署，提出具有國家重大意義的生態(tài)建設項目，經國務院同意，確實難以避讓永久基本農田的，按照有關要求調整補劃。其他景觀公園、湖泊濕地、植樹造林、建設綠色通道和城市綠化隔離帶等人造工程，嚴禁占用永久基本農田。 ■對位于國家級自然保護地范圍內禁止人為活動區(qū)域的永久基本農田，經自然資源部和農業(yè)農村部論證確定后應逐步退出，原則上在所在縣域范圍內補劃，確實無法補劃的，在所在市域范圍內補劃；非禁止人為活動的保護區(qū)域，結合國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌調整生態(tài)保護紅線和永久基本農田控制線。 ■對不能實現(xiàn)水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15—25度的坡耕地、嚴重沙漠化和石漠化耕地、嚴重污染耕地、移民搬遷后確實無法耕種的耕地等，綜合考慮糧食生產實際種植情況，經國務院同意，結合生態(tài)退耕有序退出永久基本農田。
06
礦山修復
《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號）規(guī)定：已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地，涉及永久基本農田的按規(guī)定進行調整補劃，并納入國土空間規(guī)劃。
07
探礦采礦
■已設礦業(yè)權與永久基本農田空間重疊的，各級地方自然資源主管部門要加強永久基本農田保護、土地復墾等日常監(jiān)管，允許在原礦業(yè)權范圍內辦理延續(xù)變更等登記手續(xù)。已取得探礦權申請劃定礦區(qū)范圍或探礦權轉采礦權的按上述煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產管理規(guī)定執(zhí)行。礦業(yè)權人申請擴大勘查區(qū)塊范圍或擴大礦區(qū)范圍、申請將勘查或開采礦種由戰(zhàn)略性礦產變更為非戰(zhàn)略性礦產，涉及與永久基本農田空間重疊的，按新設礦業(yè)權處理。礦業(yè)權人不依法履行土地復墾義務的，不得批準新設礦業(yè)權，不得批準新的建設用地。
主要法律政策目錄
（1）《土地管理法》
（2）《土地管理法實施條例》
（3）《基本農田保護條例》
（4）《國土資源部全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規(guī)〔2018〕1號）
（5）《關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地的預審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）
（6）《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）
（7）《自然資源部辦公廳關于劃定永久基本農田儲備區(qū)有關問題的通知》（自然資辦函〔2019〕343號）
（8）《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）
（9）《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）
（10）《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）
（11）自然資源部印發(fā)的《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）
（12）《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》（自然資發(fā)〔2022〕130號）
CJW.
陜公網安備61019102000639
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